中国功能型监管的制胜之道

中国混业经营已是大势所趋，银行、证券与保险的相互融合已经不可逆转。这一变化，对分业经营思想指导下建立起来的现有监管体制带来了极大挑战。本月周小川行长直截了当地指出：“综合化经营对于监管是一个挑战”，它要求按照业务进行监管，而不是依据主体来定。

　　 周小川行长指出了中国金融监管体制为适应混业经营趋势而变革的基本方向，即从现有的机构型监管向功能型监管的过渡。机构型监管就是在分业经营条件下，由不同的监管机构分别对不同的金融机构进行监管。中国现在是典型的机构型监管，如保险监督管理委员会监管保险机构、证券监督管理委员会监督证券经营机构、银监会则对商业银行、信托投资公司等履行监管职责。

　　在中国的实践中，机构型监管带来了监管者的竞争问题，并使得中国的“监管俘获”比其它国家更为严重。因为监管者竞争虽然促进了金融产品的创新，但也可能对金融发展和创新起到揠苗助长的效果，在风险控制手段和监管不到位的情况下，这种快速的金融产品创新可能会对金融稳定造成隐患。

　　为了解决监管俘获和监管者竞争问题，由机构型监管向功能型监管的过渡，可能是一个现实的选择。功能型监管就是指在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管，如证券业务归证券监管部门监管、保险业务归保险监管部门监管，而不管从事这些业务的是银行、证券公司还是保险公司。在功能型监管下，会打破机构型监管体制下监管当局不能相互交叉监督同一类金融机构的格局。例如，功能型监管就赋予了证监会对商业银行的证券业务的监管职责。

　　具体说来，功能型监管主要有以下几个方面的优点：它可以根据各金融业务监管机构最熟悉的经济功能来分配法律权限；根据经济功能来分配法律权限也是与金融监管原则相一致的。证券监管更强调公开性和透明度，银行监管则注重公众对银行的信心的需要；以功能为导向的金融监管体系可以大大减少监管职能的冲突。

　　但硬币总是有两面。功能型监管最大不足在于，它会导致对同一金融机构的多重监管，即多家监管机构对它进行监管，这会增加金融监管的成本。另外，金融创新也会使原来对业务类型的界限越来越模糊，很多的金融创新很难确切地被归于银行业务还是证券业务等，在此情况下，要么形成监管盲区，要么又引发新的监管权限之争。因此，即便实现了功能型监管，也正如周小川行长所指出的“综合化经营需要加强监管部门之间的协调”。

　　在短期内，中国的金融监管法律体系很难做出重大改变。在此背景下，虽然混业经营日趋蔚然，但机构型监管仍然会维持一段时间。现在所能做的，大概就是各个监管者在现有的监管体制下从中国金融发展的大局出发，建立互信、合作的协调机制，尤其是金融机构的新业务的开拓与发展，监管者之间更应当有统一的步调和安排。(特约评论员 彭兴韵)